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流程再造理论在税收管理领域的应用

来源: 葛元力 编辑: 2006/11/20 09:28:52  字体:

  内容提要:第三次产业革命棗信息革命浪潮带来世界范围的第三次管理革命,其主要内容就是流程再造。流程再造理论不仅在国内外企业中有成功实践,而且以美国为代表的西方国家纷纷引入这一理论,成功实施“政府再造”。在我国税收信息化建设快速发展,给税收征管带来全方位、革命性的影响,成为税收工作的重要生产力的时候,深化征管改革之路到底怎么走?本文认为流程再造理论为税务管理变革拓展了无限的发展空间。

  关键词: 税收管理  流程再造  征管改革  信息化

  一、流程再造理论的基本思想及其应用

  (一)流程再造理论产生的背景

  管理思想的创新不是独立发展的,是建立在产业革命所提供的新技术基础之上的。技术的创新,生产力水平质的飞跃,推动了对与之相适应的管理方法的思考,引发了管理创新。三次产业革命带来了相应的管理革命。

  以蒸汽机发明应用为标志的第一次产业革命,引发了以劳动分工、专业管理为主要内容的第一次管理革命;以电力的应用和汽车、飞机等发明为标志的第二次产业革命,引发了以全面质量管理、及时生产为主要内容的第二次管理革命;以计算机的大规模应用为标志的第三次产业革命,引发了以企业流程再造为主要内容的第三次管理革命。流程再造由曾任美国麻省理工学院计算机教授的哈默博士首次提出。1993年,他和钱皮合著《再造企业》一书,进一步掀起了一场世界性的再造运动。

  (二)流程再造理论的基本内涵

  流程再造理论是从企业管理开始的,要求对企业的流程、组织结构、文化进行彻底的重塑。哈默博士形象地阐释为“打破鸡蛋才能做蛋卷”,并将其定义为“重新开始”。对流程再造理论可作如下简要归纳:

  核心思想:通过对企业原有业务流程的重新塑造,借助信息技术,使企业由传统的以职能为中心的职能导向型转变为以流程为中心的流程导向型,实现企业经营方式和管理方式的根本转变,最终提高企业竞争力。流程再造是一个持续改革、不断完善的过程。

  基本内涵:(1)充分利用信息技术,注重信息技术和人的有机结合,重新设计业务流程。利用信息技术协调分散与集中的矛盾,将串行工作流程改造为并行工作流程,尽可能实现信息的一次处理与共享使用机制。(2)建立面向流程的扁平化的组织结构,压缩管理层级,缩短高层管理者与员工、顾客的距离,更好地获取意见和需求,及时调整经营决策,改变职能导向下层次过多、效率较低的弊端。(3)运营机制以流程为主,以顾客为导向,突出全局最优,不是局部最优。(4)人员按流程安排,不是按职能安排,实施团队式管理。(5)沟通突出水平方向,不是垂直方向。

  二、流程再造理论对税收征管改革实践的指导作用

  税收征管改革作为一种管理变革,在寻求新的突破时需要科学理论的指导,流程再造理论作为国际最新的管理理论,在指导税收征管改革实践方面具有强大的生命力和广阔前景。

  (一)流程再造作为第三次管理革命,必然对税收征管产生深刻影响

  当前,税收征管改革正进一步深化,作为执法管理的税收征管与普遍意义上的管理具有共性。其管理手段和方法也受到信息技术发展的左右,其发展的战略和思路也必然受到管理思想演变的影响。税收信息化从无到有、从分散到集中、从单机运行到网络运行,可以看出税务部门对信息化的认识和实践经历了三个阶段:第一个阶段侧重于微机的“机”,突出机器的功能,通过模拟手工提高工作效率;第二个阶段侧重于电脑的“脑”,自动生成报表资料,分析监控税源、征管过程和征管质量;第三阶段也就是现阶段,由于网络的发展,信息化成为税收工作的“载体”,穿透行政管理层次,打破层级管理界限,使一些部门职能“虚拟化”, 结果将带来更大范围的业务重组、机构重组、不同层级机构事权的调整以及职能实现方式的转变,引发建立电子政府等社会性流程再造。

  (二)流程再造给我们深化税收征管改革带来深刻的启示

  启示之一:流程再造产生的背景与我们改革的背景一致,都是基于信息化。信息化具有穿透时空,打破行政层次和部门界限的功能,不仅带来流程的改变,也为流程的再设计提供了支撑。我们应当运用流程再造理论,按照信息化的内在规律,对现有建立在计算机模拟手工操作、依靠纸质传递基础之上的流程进行再设计,并建立以流程为导向的扁平化的组织机构,使之与信息化的要求相适应,充分发挥信息化的效用。

  启示之二:流程再造追求的目标与我们改革的目标一致,都是追求绩效目标最大化,成本最小化。我们应当围绕目标,在法律法规的框架内,清除无效管理活动,简化管理环节,并优化组合。

  启示之三:流程再造以顾客为导向的原则与我们税收服务的要求一致,都是着眼于满意度的提高。同欧美政府再造一样,在税收工作中引入“顾客”概念,并以“顾客”为导向,将给我们带来新的管理理念和服务理念,不仅可以建立起从“基本不相信纳税人”到“基本相信纳税人”的服务机制,让纳税人在改革中得到实实在在的好处,而且将内部上下工作环节作为顾客对待,有助于解决征、管、查等协调衔接不畅问题。

  启示之四:流程再造涵盖重组,但绝不仅仅是重组,也不是改良。流程再造本身是一套比较完整的理论体系,再造的不仅是流程,同时还有人员观念、思维方式、管理习惯、组织结构、组织文化的转变。我们用流程再造思想指导改革实践,从流程着手,以流程为导向,着眼于流程和实现方式在更大范围内、更高层次上的调整,不仅可以达到重组目标,而且带来更深远的影响,实现税收管理质的飞跃。

  (三)运用流程再造理论深化税收征管改革的必要性

  新一轮征管改革,无论是模式结构的科学性,运转的效率性,还是监控机制等方面,都较旧的征管模式有很大进步,但依然存在一些问题:

  1.目前的征管流程是基于传统的手工征管方式设计的,信息化很大程度上仍模拟手工操作,信息流以纸质资料传输为主,层级多、环节多、重复劳动多,信息在传输中易于衰减、失真,效率低下。

  2.组织结构呈层次状,不必要的工作分配环节多,无实际意义的核批多,横向联系协作不够。上级、下级单位职能部门配置基本相同,工作分配层层下达。许多常规事务都必须层层报批审核,影响工作效率,不仅纳税人不满意,税务干部也不满意。实际上,大多数核批环节并不掌握更多信息,只起到“信息经纪人”转手、传递信息作用,没有形成信息增值。上下沟通基本呈直线型,部门界限明显,导致横向部门间信息相对封闭,本位意识强,协作意识不够。

  3.流程设计不合理。现在的征收分局、管理分局按职能划分,使得纳税人办理税收事宜时要在不同职能部门之间跑;即使征收、管理集中办公的,纳税人也要在不同职能窗口之间跑,呈单点对多点形态。而税务机关对纳税人却是多头找,呈多点对单点形态。如:税务登记、一般纳税人认定、供票资格认定、征收方式核定等由不同部门、不同人员去调查,没有很好地将这些类似活动整合起来。对纳税人基本信息重复采集、多次采集,不仅对纳税人形成客观干扰,自身也形成重复劳动。

  4.分权制约尚未到位,执法权力垄断依然存在。征收、管理和稽查分离体现了系列间的制约,但管理分局、稽查局依然是集权形态。管理分局仅仅是将征收职能、稽查职能分离出来,管理人员仍然从事综合性管理,还留有专管员的权力特征。稽查局虽然实行选案、检查、审理、执行四分离,但仅仅体现在内部职能的划分上。

  可见,当前的税收征管机构是职能导向型组织机构,底座庞大,呈“金字塔”型;按职能划分事务和流程,导致环节过多、责任不明,与总体目标缺乏关联度;并且以机构职能为中心配置相应的税收征管流程,而没有以流程为中心对整个税收业务进行系统梳理、整合,程序复杂,手续繁琐,征、管、查衔接不畅,纳税人感到不方便。

  如何革弊创新,进一步深化征管改革?以前的改革往往偏重于局部调整,有头痛医头之嫌。以流程再造理论为指导,独辟蹊径,会让人豁然开朗、一目了然。

  三、税收领域流程再造的主要内容

  根据流程再造理论和现代税收管理的发展方向和要求,税收领域流程再造应当确立的总体思路是:围绕对内有利于提高效率、强化制约,对外有利于方便纳税人、税源监控四大绩效目标,坚持以流程为导向、提高纳税人满意度、分权制约、团队式管理四项核心为原则,建立符合税收信息管理规律的税收事务处理主流程,以税收信息化提高流程运行效率,整合各类要素和资源,再造组织结构和管理运行机制。具体应当从以下五个方面进行再造。

  (一)按照税收信息运转阶段分析税收业务基本活动,再造主流程

  遵循信息管理的内在规律,结合税收业务与纳税人的关联度,识别税收事务处理主流程是再造的第一步。

  信息运转分为三个阶段,即收集、核实分析、增值利用。在考查流程必经环节时,真正影响运转时间和信息传递质量的环节是“税收事务处理流程基本单元”。对现有各个部门职能行使过程和各个单项事务的处理过程进行归纳,并忽略内部的、个别的、不常发生的管理活动后,我们可以把税收事务清晰地抽象为咨询、受理、调查、核批、评估、检查、执行7个基本活动单元(见图3),组成咨询検芾項调查椇伺鷹评估椉觳闂执行的主流程(见图4)。

  从税收信息的运转阶段看,咨询、受理体现信息的收集,调查、核批体现对信息的核实分析,评估、检查、执行体现信息的增值利用,这就构成收集椇耸捣治鰲增值利用的信息流。从征纳双方的联接方向看,咨询、受理、核批体现纳税人找税务机关;调查、执行体现税务机关找纳税人;评估、检查体现国税机关与纳税人的交互联系,形成了受理服务椀鞑楹耸禇评估检查的工作流。

  (二)以流程导向代替职能导向,再造组织机构,整合人力资源

  符合流程的组织结构才能保证信息的快捷传输。据此,目前需要对现有组织机构进行相应的调整。

  1.进行地市级数据集中处理,实现征收部门职能的虚拟化。撤销县以下征收机构,原有征收职能上收到市局,其中数据集中是再造的基础。

  2.以流程为导向,将县局原征收、管理、稽查机构整合为咨询受理核批、调查执行、评估、稽查机构。各机构内原则上不再下设股室,代之以紧密协作、及时补位的团队式组织。体现凡是纳税人到国税机关办事的,都由咨询受理核批机构处理;凡是国税机关找纳税人的,都由调查执行机构承担;国税机关与纳税人交互联系的,设立评估、稽查机构。原稽查机构的选案职能由计算机系统和评估机构承担,审理职能上收到县局法规部门。

  咨询受理核批机构主要职责包括税收咨询,税务登记,资格认定,受理,纳税申报,税款征收,出口货物专用缴款书开具,认证报税,发票领购、缴销、代开、监开,自印发票核批,税收管理证明开具,防伪税控系统发行。

  调查执行机构主要职责是一般性调查,包括开业登记、一般纳税人资格认定、供票资格认定、个体户定期定额、税务登记、延期申报、民政福利企业年检、税种认定、企业所得税征收方式、防伪税控企业认定等调查;信息预警;涉税物品收缴;催报催缴;漏征漏管户、停业户、非正常户的巡查;涉税文书送达;税务稽查结论执行;税收保全与强制执行措施实施。

  纳税评估机构主要职责包括对评估对象的约谈、评定处理等;审计性调查,包括按账征收户注销登记清算、企业所得税税前扣除项目的调查、超税负返还调查等;增值税专用发票日常稽核;税收计划的制订与落实;税源调查与预测;欠税管理;重点税源管理。

  税务稽查机构主要职责包括税收检查,增值税专用发票协查。市稽查局还应负责一般案件审理。

  3.引入能本管理理念,结合干部能力特点和岗位能力需求,合理配置咨询受理核批、调查执行、评估、稽查机构人员,做到人尽其能,能尽其用。基层领导可从大量日常事务中解脱出来,工作重点向计划、组织、协调、监控、考核、狠抓落实转移。

  (三)面向流程,再造衔接协调高效的运行机制

  流程的跨部门特性和信息技术的穿透时空功能,要求我们改变传统的管理理念、工作机制和运作方式,以流程管理信息系统为依托,以主流程整合各个子流程,并建立与之相适应的运作方式、控制体系、绩效管理体系,营造规范高效、具有持续改革能力的运行环境。变任务式分项处理事务为按活动单元集中处理事务,变纳税人与税务机关一点对多点的管理服务为点对点的管理服务,变信息的部门间传递为流程的环节间传递,变纵向层级控制为主为横向过程控制为主。不论哪一环节接收工作任务信息,相关工作即会通过流程启动。

  1.以主流程整合各个子流程。

  把县局机关、原管理分局核批事项推向前台,使咨询、受理、核批活动集中到一个办税服务厅办理,使办理涉税事宜的纳税人与国税机关单点接触;具体行政行为在不影响分权制约的前提下能归并的尽量归并,同时调整部分活动先后顺序,简化管理环节和表证单书,可以较好解决纳税人反映比较强烈的多头跑、多次跑问题。

  在办税服务厅设置综合服务岗或主题服务区。在县局办税服务厅,取消窗口间的职责界限,设置“综合服务岗”,每个窗口都可为纳税人办理咨询、受理、核批等各项办税事宜;在地市级的市区办税服务厅,根据纳税人办理涉税事宜频度,可设立发票服务、综合服务、出口退税和自助服务4个 “主题服务区”,解决以往办税服务厅分工过细、忙闲不均的问题。

  整合归并调查、执行活动。按调查性质和业务难度,将调查分为一般性调查和审计性调查。在分类归并调查活动的同时,对办理开业登记的纳税人一段时期内可预见的需调查事项,即使其暂未申请,也一并进行前置调查。将开业登记、一般纳税人资格认定、供票资格认定、个体户定额核定和所得税征收方式核定等多项调查业务合并,一次到户采集。同时,纳税人在一定期限内申请这些事项时,办税服务厅可以即收即办。将催报催缴,巡查,涉税文书送达,稽查结论执行,税收保全与强制执行措施实施等项执行活动归并。鉴于审计性调查与纳税评估关联较大,可将这项职责归并入纳税评估机构。

  清除非法定管理环节,同时简化部分事前审批,强化事后管理。以往,基于自身控管需要,许多常规事务都要层层报批审核,设了一道又一道关口,给绝大多数遵纪守法的纳税人带来麻烦,客观上形成“一人得病,大家吃药”的状况。如开业税务登记,只要纳税人申请资料齐全、合法,受理部门可先行发证,然后将相关信息传递给调查部门进行事后调查,环节可大大减少。

  2.具体界定流程启动方式和运行方向。以行政主体能否主动实施行政行为为标准,行政行为可分为依申请的行政行为和依职权的行政行为。据此,可将税收事务处理子流程分为依申请启动的流程和依职权启动的流程,同时要转变管理理念,尊重纳税人基本权利,实行无依据不检查,无异常不约谈。

  依申请启动的流程是由纳税人申请启动,一般可分为三类:一类是受理即办,在纳税人手续完备的前提下,由受理岗直接核批办结的事项,可分为直接受理核批流程(如发票领购、代开、监开等)、调查前置受理即办流程(如一般纳税人预认定、正式认定等)和调查后置受理即办流程(如开业、停业、变更税务登记等);另一类是受理转调查,指受理后将一般性调查事项转调查机构,或将审计性调查事项转评估机构进行调查核实,再回复给受理岗核批的事项(如供票资格、定期定额、所得税征收方式核定,税种认定,延期申报、按账征收户税务登记注销等);再一类是受理转调查转核批,指受理后将一般性调查事项转调查机构,或将审计性调查事项转评估机构进行调查核实,再上报地市局(含)以上国税机关核批,由地市局直接回复受理岗的事项(如自印普通发票、开票限额百万元以上(含)防伪税控企业资格认定、超税负返还,税收优惠审批等)。

  依职权启动的流程主要由税务机关针对未按规定办理涉税事宜的纳税人强制启动。一般分为三类,即由调查执行环节直接启动;由调查执行环节根据数据处理结果启动;由评估环节根据数据处理结果启动,直接流向纳税人或转稽查。

  3.构建系统控制体系,强化内部管理和税源监控。流程再造后,组织机构、工作职责都发生了根本性变化。管理层级减少,部分事务性审批环节简化,有的事前审批改为事后强化管理等等,此时,强化对内对外的管理和监控是关键。

  一是分析控制。对内,通过程序检测、人工提取分析,定期发送结果,监控考核兑现,同时反复检测分析,跟踪监控整改情况,规范、制约操作行为和执法行为。对外,建立监控指标体系,筛选、比对、分析纳税人涉税数据信息, 从不同角度、不同层面监控纳税人经营、核算、纳税情况,实现征管信息系统、金税工程系统和网上申报系统数据的有效比对。根据整体管理需要,分析宏观税负,分析地区、行业税收指标,查找征管薄弱环节,有的放矢地规范征纳行为。

  二是标准控制。运用知识管理理论,集中专家智慧,制定规范而又可以通俗化解读的作业标准体系,明晰作业权限、内容、方法、时限和流向,实现显性知识和隐性知识共享。将个体的直接管理经验变成全体干部的间接管理经验,把税务干部因业务水平不高、经验不足导致的管理能力不强的问题减小到最低限度。

  三是智能控制。智能控制就是利用计算机系统对征纳行为进行自动控制。将一些作业标准、程序,特别是其中的一些核批标准通过计算机固化设定,拒绝违规的操作行为、执法行为。同时自动记录过程,明晰责任流转,减少过程中的人为因素影响,制约了受理、核批事务集中办理可能带来的随意性,强化计算机智能控制。如在个体定额核定上,系统自动对应行业、路段的标准定额和各因素影响权数计算定额,核批人员只能在系统允许的浮动幅度内进行人工判断,超过浮动幅度的必须说明原因。又如在供票资格认定上,系统自动根据纳税人领票、销票数量与频率,实时调整每次购票量。

  四是流程控制。也就是流程之间的关联控制。流程再造后,流水线式的作业模式,将流程中上下活动单元之间、上下环节之间的承接关系、递延顺序和时间质量等要求寓于工作流中,形成了互相协作、互相牵制的格局。

  五是柔性控制。根据税收管理活动的实际情况和需要,组成临时性的组织,对税收征收管理活动的某一阶段或某一部分进行检查,以查找、纠正工作中的不足所形成的控制。如:对内组织的执法检查、随机抽查等;对外组织的漏征漏管户巡查、上级布置的专项检查等。

  4.以整体价值创造为导向,实施绩效管理,激发组织活力。以往,衡量绩效的标准是工作时间或工作量。实际上,这种衡量标准是不尽合理的,因为其绩效与整个流程的绩效是不成正比的。应当通过建立TAU(税收活动单位)绩效管理体系和组织评价体系,使个人目标与组织目标高度关联,使每名干部都成为组织中一个活动单位,即TAU,人人代表组织形象,人人都对绩效目标负责,激发个体、群体奋发向上的活力。可为每个TAU设置三张表:《TAU工作日志》、《TAU绩效表》、《TAU收益表》。《TAU工作日志》以系统记录为主,辅以人工记录和领导确认,详细记录个人每天工作内容。《TAU绩效表》将组织目标分解成与个人相关的绩效目标。《TAU收益表》将工作绩效与个人每月的工资、奖金挂钩。让TAU实行自我管理,使每个干部成为自主自觉的“创造主体”,而不是被动的缺乏活力的“任务受体”, 充分满足其实现自身价值的需要。

  5.建立流程管理信息系统,拓展信息增值应用空间。信息化建设与征管改革是相互依存、互为前提的,流程再造以信息化建设为基础,也开辟了以流程为导向加快信息化建设的思路。信息化是流程再造的直接动力,也是实现流程再造目标的重要手段。可以说,没有信息化,流程再造是不完整的,甚至是不可能的;没有流程再造,信息化是不彻底的,也不可能实现真正意义上的信息化。建立流程管理信息系统是世界上实行成功再造的通行做法。目前,税务系统正面临税收信息系统一体化建设的任务,无论是CTAIS设计或是金税三期开发,都应当以科学合理的流程作为基础,并且兼有流程管理信息系统的功能,支持科学流程的畅通运行,体现先进的科技手段与先进的管理理论有机结合,实现真正意义上的“科技+管理”。

  流程再造是一个永无止境的过程,是一个螺旋上升的闭环。可以相信,流程再造作为税收征管改革的新思路,将对未来的税收工作产生积极而深远的影响。

  参考文献

  (1)甘华鸣《业务流程》,中国国际广播出版社2002年版。

  (2)甘华鸣《管理创新速成》,企业管理出版社2001年版。

  (3)(美国)拉塞尔。M.林登《无缝隙政府棗公共部门再造指南》,中国人民大学出版社2002年版。

  (4)(美国)戴维。奥斯本、彼得。普拉斯特里克《摒弃官僚制:政府再造的五项战略》,中国人民大学出版社2002 年版。

  (5)(加拿大)加里斯。摩根《驾驭变革的浪潮》,中国人民大学出版社2002年版。

  (6)刘靖华等《政府创新》,中国社会科学出版社2002年版。

  (7)张兰霞《新管理理论丛林》,辽宁人民出版社2001年版。

  (8)唐纳。A.马灿、托马斯。H.达文波特、提姆。迪克森编《信息管理》,中国社会科学出版社2002年版。

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